夏焰 赵璐瑶 | 我国高等学校分类发展政策的演进——基于39份政策文本的分析

重庆高教研究 CQGJYJ

 

夏焰  赵璐瑶

安徽大学高等教育研究所

我国高等学校分类发展政策的演进——基于39份政策文本的分析

基金项目：安徽省哲学社会科学规划项目“安徽高等教育的发展不充分问题研究”（AHSKY2018D26）

作者简介：夏焰，男，安徽合肥人，安徽大学高教所副研究员、教育学博士、硕士生导师，主要从事高等教育管理研究；

赵璐瑶，女，河南焦作人，安徽大学高教所硕士生，主要从事高等教育管理研究。

摘    要：运用内容挖掘技术对新中国成立以来中央层面发布的39份高校分类发展政策文本进行分析，研究发现，分类发展政策的出台数量越来越密集，发布主体越来越多元化，地方政府承担更多主体责任，政策样本的语义网络形成了“发展-建设-特色”“高等教育-质量-结构”“高等学校-学科-水平”等三个核心聚类。“分类发展”经历了重在学校建设、由重在学校建设向重在学科建设过渡和重在内涵建设等三个发展阶段，高校分类标准呈现出丰富性和全面性的特点，政策效力由强规划性转向强指导性，政策工具由强制性向诱致性转变。由此可见，在分类发展政策中，中央角色已由“主导者”转向为“指导者”,政策导向由调整外部关系回归教育本身，发展策略从终身制转向为“有进有退”的竞争机制。为完善高校分类发展政策，应进一步提升政策执行力、平衡政策着力点及优化政策工具。

关键词：高等学校；分类发展；政策演进；政策研究

一、问题的提出

据统计，截至2020年6月，我国普通高校共计2740所，其中含本科院校1272所、高职（专科）院校1468所。高等教育毛入学率在2019年已达到51.6%2，进入到普及化发展阶段，高等教育系统在规模、结构、质量等方面均发生了巨大的变化。为保障高等教育持续健康发展，解决高校发展中长期存在的定位不清、特色不明和盲目升格等同质化问题。2017年1月，国务院在印发的《国家教育事业发展“十三五”规划》中提出：“推动高等教育分类发展、合理布局，可以推动地方开展高等学校分类管理改革试点，以人才培养定位为基础建立高等教育分类体系，研究制定高校分类设置、分类指导、分类拨款、分类评估等制度，努力形成高等学校科学定位、特色发展的局面”。2019年颁布的《中国教育现代化2035》中又强调：“分类建设一批世界一流高等学校，建立完善的高等学校分类发展政策体系，引导高等学校科学定位、特色发展。”可见，推动高校分类发展已成为我国高等教育改革和发展的一项重要政策选项。

在相关研究中，学界多聚焦于以下几个方面：一是高校为什么要分类？有学者认为高等教育内外部关系规律理论决定了高校必须要实现分类发展，职能论者则认为高校类型的多样化是由其承担社会职能的变化所引起的，学校能级论者则认为客观存在的能级结构是高校分类的主要原因。二是高校凭什么来分类？行政主导论者认为高校分类应在国家教育行政部门的主持下，根据一定的标准将高校划分为不同的类别和能级；职能论和现状论者认为应基于高校的社会职能和现状对高校进行类型和层次上的划分；体制论者认为应依据我国高等教育两级管理体制，建立中央指导性与地方规定性相结合的高等学校分类体系。三是高校怎么分类？一种观点认为依据学科集中度可将高校分为五种类型，另一种观点依据职能和人才培养类型将高校分为四种类型，还有的观点依据学科特点和科研规模将高校分为13小类和四种大类。综上所述，学界对我国高等学校分类的概念、内涵、标准等有较充分的讨论，但究竟如何理解高等学校的分类发展，以及如何实现高等学校的分类发展也始终是一个困扰学术界显性问题。

高等学校分类发展政策是指党和国家为促进不同类型高校高质量发展而制定的正式规范，其中包括将高校划分为不同类型和层次的相关规定，也包括历来发布的“重点高校”政策、“211工程”和“985工程”建设政策、“2011计划”政策、“双一流”建设政策等等。依据2018年修订的《高等教育法》，以省级统筹为主的高等教育管理体制决定了省级政府对高校分类发展负有主体责任。有研究表明，山东、上海、安徽、湖南、浙江等省（市区）相继出台了省级分类管理政策，但引导各类高校分类发展的政策还不完善、不配套、不具体，推进分类发展力度还不够。虽然政府一再重申高校要分类发展、分类办学，也出台了一系列政策，理论工作者开展了多方面研究和指导，但是高校分类发展和分类办学却收效甚微，这在一定程度上说明高校分类问题的复杂性和艰巨性。种类繁多的分类方法和结果容易造成高校定位模糊和分类混乱，且高校分类问题研究的政策采纳度并不高，原因是高校分类研究注重科研和学术角度，缺乏国家层面的宏观政治眼光和战略导向。因此，准确把握我国高等学校分类发展政策的内涵及要点，具有重要理论和实践意义。本文梳理了新中国成立以来中央层面有关高校分类发展的政策文本，分析了高校分类发展政策的发展历程和阶段性特征，通过系统分析高校分类发展政策的发展趋势和演进逻辑，以期为政策的修订、完善提供参考。

二、政策样本的收集与分析

(一)样本收集与分析方法

采取“线下材料搜集”和“线上网络搜索”两种方式来获取政策文本，所收集的样本为1949—2019年发布的中央层面的文件。首先，查阅《中华人民共和国建国以来高等教育重要文献选编》等资料，收集改革开放前涉及高校分类的政策文本；其次，以“高等教育分类发展”、“高校分类发展”以及“高校发展定位”为关键词，使用教育部官方网站文献检索服务，收集整理相关政策文本；再次，以上述关键词，通过知网、维普等平台检索相关学术论文，对论文中引用的政策文件进行查实补缺。最后，详细阅读收集到的政策文本，仅保留规范和指导“院校分类”“重点大学”“行业高校”“类型高校”改革与发展的文献，最终形成了共有39份政策文本的样本库。政策样本中既有法规、条例、决定，也有规划、纲要，方案、意见等。其中，以“决定”和“意见”形式出台的政策文本数量最多，分别为九份和十份；其次，“报告”、“规划”和“法规”等政策文本数量均为三份；再次，“计划”、“条例”和“纲要”等政策文本数量均为二份；其余政策文本均仅有一份。

通过对高频词以及词频信息进行统计分析，可以推断出政策文件在特定时期内所要表达的主要信息。高频词也被称为“主题词”，通过主题词之间关联强度构建的共现网络，能够充分挖掘政策的内容并刻画其演化进程。运用ROST.CM6软件，首先，对意义相近的词汇进行合并，比如“大学”“高校”“高等学校”以及“高等院校”等进行合并统计；其次，对一些与主题关联度较低的词汇进行剔除；再次，在词频分析的基础上，继续分析主题词的语义网络；最后，通过主题词排序和语义网络，可以充分刻画我国高校分类发展政策的演进特点。

（二）政策样本的发布时间

对39份政策文本在时间上的分布进行统计，时间跨度为1949—2019年，图1呈现了发布数量和发布速度的变化趋势。其中，2009—2019年政策发布数量最多，达到11份；1969—1978年政策发布数量最少，仅有一份；1949—1958年和1999—2008年两个时期，政策发布量均为八份；1959—1968年、1979—1988年、1989—1998年的政策发布量分别为二份、四份和五份。1978年显然是一个重要的变化节点，前期发布数量和速度持续下降，后期发布数量和速度表现出持续上升的态势。具体来看，1949—1958年期间的政策发布量较多，我国彼时借鉴苏联模式，对院校、学科和专业进行了大规模调整，迅速建立了社会主义高等教育体制和发展格局。而在1959—1968年和1969—1978年等两个时期，政策发布量的增速为负值，发文量急剧减少。这两个时期先后经历了高等教育“大跃进”和“文化大革命”的特殊时期，高等教育改革与发展基本处于停滞，更谈不上颁布科学的教育政策了。随着“十一届三中全会”的拨乱反正，社会主义高等教育事业发展也重回正轨，指导高校分类发展的政策文本发布数量呈现出了持续增长态势。由此可见，高校分类发展政策文本的颁布数量和高等教育健康发展的轨迹正相关且同步增长，当前高等学校分类改革正进入深水区。

图1 政策文本年度发布数量与速度折线

（三）政策样本的发布主体

中央层面高校分类发展政策的发布主体包括中共中央及其办公厅、全国人大及其常委会、国务院及其办公厅、以及相关中央部委等。由表1可见，发布数量最多的三个部门依次为：中共中央及其办公厅、国务院及其办公厅和教育部，这充分表明了国家对高校分类发展的重视。其中，国务院及其办公厅的发布数量最多，而且也是单独发布数量最多的部门，联合和单独发布分别达18份和11份；教育部则是联合发布数量最多的部门，达到11份。另外，部门联合发布多于部门单独发布，一方面表明了高等教育分类发展工作的复杂性，涉及多个中央部门，不仅仅是教育行政主管部门的责任；另一方面，也意味着在引导高校分类发展时，还需要调动和使用教育部门以外的资源，充分发挥部门协同和联动优势。

表1 政策文件颁布主体及数量（单位：份） 

部门名称	单独发文	联合发文	合计
中共中央及其办公厅	3	7	10
全国人民代表大会及其常委会	3	0	3
国务院（政务院）及其办公厅	11	7	18
国家发展和改革委员会	0	3	3
教育部	4	11	15
财政部	0	3	3

（四）政策样本的语义网络

语义网络分析实现了对政策样本库的主题词聚类，凸显政策文本的核心内涵。由图2可见，主题词之间形成了以“发展”、“高等教育”及“高等学校”等三个主题词为核心的聚类。值得注意的是，“高等教育”和“高等学校”两个主题词又同时指向了“发展”这一主题词，表明促进高等教育发展和高等学校发展是分类发展政策的目的，也是分类发展政策的核心内容。其中，促进高等教育发展是分类发展政策的基本内容，促进高等学校发展是分类发展政策的具体内容。同时，在“发展”聚类中，“建设”和“特色”是核心词汇，是在分类过程中对“高等教育”和“高等学校”的要求，不仅要不断提高人才培养和学科水平“建设”，而且还要具有“特色”。而“高等教育”和“高等学校”则分别是高等学校分类政策实施对象在宏观和微观层面上的聚焦。在“高等教育”聚类，“质量”和“结构”是核心词汇，意味着促进“质量”提升和优化“结构”是分类发展政策对“高等教育”实现分类发展的具体任务。而在“高等学校”聚类，“学科”与“水平”是核心词汇，表明加强“学科”建设和提升办学“水平”是分类发展政策对“高等学校”的具体要求。此外，还可以看出高校管理的主体凝聚在“中央”和“地方”两个主题词上，随着我国高等教育管理体制改革的深化，“地方”在落实高校分类发展政策中的主体责任越来越显著。

图2 1949—2019年高等学校分类发展政策主题词的语义网络图

三、分类发展政策的阶段性演进

（一）政策目标的阶段性演进

通过对政策主题词的排序和语义网络分析，高校分类发展政策即根据一定标准，将高校分为不同的类型和层次，再重点支持少数或一部分高校先于大多数高校在学校整体或某一方面得到发展，“重点建设”不仅带动了高等教育的整体发展，而且助推了高等教育在地区间、院校间形成明显的“差序格局”。根据不同阶段高等教育“重点建设”目标的变化，以1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》和2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》为节点，将高校分类发展政策的演进过程分为三个阶段，分别是：以点带面发展阶段（1949—1984），纵向分层发展阶段（1985—2009），横向分类发展阶段（2010—2019）。由表2可见，在第一阶段，“中央”、“领导”、“重点”和“管理”出现频次较高，强调中央政府的领导地位，“重点建设”重在学校建设，目标是构建和完善高等管理体制；在第二阶段，“地方”出现频次超越了“中央”，“学科”、“质量”“经济”以及“效益”作为新的主题词开始出现，地方政府在高等教育管理体制中的作用开始加强，“重点建设”开始由强调学校建设逐渐演化为注重学科建设，目标是提升教学质量和学校效益；在第三阶段，“发展”出现的频次明显增高，“水平”、“一流”、“创新”以及“特色”作为新的主题词也开始出现，“重点建设”重在各级各类高校的内涵建设，目标指向构建和完善现代化高等教育体系，创新发展、特色发展、争创一流成为高等教育发展的必然选择。

表2 不同时期阶段文本中排前10位的高频词统计

第一阶段		第二阶段		第三阶段
主题词	频次	主题词	频次	主题词	频次
高等学校	121	高等学校	80	高等学校	158
中央	73	高等教育	66	发展	86
高等教育	46	发展	41	学科	66
重点	31	地方	31	建设	63
部门	19	改革	27	高等教育	58
领导	18	学科	24	分类	39
管理	18	质量	22	水平	38
决定	12	中央	22	一流	36
提高	11	效益	13	创新	35
发展	10	经济	11	特色	33

（二）分类依据的阶段性演进

政策目标的演进决定了高校分类依据的变化，不同时期呈现出了不同的特点。以高等教育分类体系中的“头部”高校的称谓和遴选指标为例，经历了由“重点高校”到“211”工程和“985”工程以及“双一流”建设的称谓变化，遴选指标也表现出了阶段性的变化。对政策文本中出现的有关遴选原则、建设目标和工作要求的文本句意进行概念化处理和提炼，如将“解决经济和社会发展的问题”、“服务区域经济需求”以及“促进产教融合发展”等描述，统一凝练为“社会服务”这一指标。由表3可见，“头部”高校遴选指标的数量不断增多、软性指标不断加强，逐渐呈现出丰富性和全面性的特点。尤其是“办学理念”、“创新能力”、“特色发展”、“社会服务”以及“文化传承”等遴选指标的加入，不仅意味着“头部”高校的选择标准越来越看重高校综合职能的发挥，也意味着高校分类越来越依赖于高等教育发展的内在逻辑，评价标准的多元化为高等学校特色、差异发展提供了更大发挥的空间。

表3 1949—2019年我国高等教育分类体系中“头部”高校遴选指标

	第一阶段	第二阶段	第三阶段
遴 选 指 标	师资队伍	办学理念	办学理念
	设施设备	师资队伍	师资队伍
	科学研究	科学研究	学科建设
	人才培养	人才培养	人才培养
	有苏联专家	办学效益	科学研究
		社会服务	创新能力
			社会服务
			文化传承
			国际交流
			社会认可度

（三）政策效力的阶段性演进

政策是一项实践科学，政策效力表现为对政策实施对象产生什么样的影响。政策文本形式在一定程度上体现了政策效力，政策效力可分为“规划-约束性”和“指导-操作性”两个维度。由表4可见，政策文本以“决定”和“意见”的形式为主。若对各时期政策的文本形式进行统计，会发现文本形式相应地出现了阶段变化。在第一阶段，政策文本多以“决定”形式出现，出现频次为四次；在第二阶段，“意见”和“决定”出现频次均为四次；而到了第三阶段，则多以“意见”的形式出现，出现频次为六次。这代表中央在引导高校分类发展的政策效力由强规划性转向强指导性，对高等教育从加强管理约束转向为注重实践引导。从高等教育分类发展政策演进来看，高等教育管理体制从中央集权向地方分权转变，高等教育行政管理部门不断让渡政府职能，高等学校办学自主权得到落实并不断得以加强。

表4 1949—2019年我国高等学校分类发展政策的政策效力

文本形式	数量	频率	政策效力
			规划-约束性	指导-操作性
法规	3	8%	强	弱
条例	2	5%	强	弱
决定	9	23%	强	弱
意见	10	26%	弱	强
规划	3	8%	强	弱
纲要	2	5%	强	弱
报告	3	8%	弱	强
计划	2	5%	较强	较弱
指示	1	2%	弱	强
方案	1	2%	弱	强
其他	3	8%	强	弱

（四）政策工具的阶段性演进

政策工具是为了达成政府所制定的政策目标而选用的方法。关于政策工具的分类，比较典型的有麦克唐纳（L.C.McDonnel）和艾尔莫尔（R.F.Elmore）[18]以及施奈德（Schneider）和英格拉姆（Ingram）的划分类型。政策工具可划分为命令型工具、激励型工具、象征和规劝型工具、能力建设型工具、系统变革型工具，分别表示具有法律和行政强制性权威、报酬与奖励等杠杆作用、价值与理念认同等引导策略、资源、信息和培训等支持措施、权力重组、体制改革等政策举措的一系列政策工具。由表5可见，在第一阶段，以使用命令型工具为主，占比达54%，强调中央强制性权威、辅之以系统变革推动高等教育体制改革和高校发展。在第二阶段，以系统变革型工具为主，占比达33%，倾向于通过调整中央与地方在高等教育管理体制中的权力分配，共同促进高等学校发展。在第三阶段，主要以象征和规劝型工具为主，占比高达65%，更加注重政策的诱致性，力图激发高校的自主性和内生活力。但值得注意的是，最能够促进和激励高校实现合理定位、分类发展的能力建设型工具和激励型工具在每一阶段中的使用数量均相对偏少。由此可见，在引导我国高校分类发展的政策工具使用上，政策工具的使用分布呈现出较为显著的不均衡性，与政策目标、分类依据、政策效力的演进表现出了相似的阶段性特征。

表5 各阶段政策工具的使用情况（单位：%） 

政策工具类型	第一阶段	第二阶段	第三阶段
命令型	54%	20%	0
激励型	0	7%	9%
能力建设型	8%	13%	18%
象征和规劝型	15%	27%	64%
系统变革型	23%	33%	9%

四、研究结论和启示

我国中央层面高校分类发展政策的出台数量越来越密集，发布主体越来越多元化，地方政府承担更多主体责任，政策样本的语义网络形成了“发展-建设-特色”、“高等教育-质量-结构”、“高等学校-学科-水平”等三个核心聚类。通过对政策文本和相关文献的梳理，“重点建设”作为一项重要的院校分类举措，经历了重在学校建设、由重在学校建设向重在学科建设过渡和重在内涵建设等三个发展阶段。高校分类标准呈现出丰富性和全面性的特点，政策效力由强规划性转向强指导性，政策工具由强制性向诱致性转变。由此可见，在分类发展政策中，中央角色已由“主导者”转向为“指导者”,政策导向由调整外部关系回归教育本身，发展策略从终身制转向为“有进有退”的竞争机制。为完善高校分类发展政策，应进一步优化政策工具、平衡政策着力点及提升政策执行力。

（一）研究结论

1.中央在高校分类中的作用：由主导者转变为了指导者

在高度集中统一的高等教育管理体制下，中央对高校发展具有绝对主导权。1952年政务院在颁布的《关于修订高等学校领导关系的决定》中明确提出，中央高等教育部根据国家的教育方针、政策与学制，遵照中央人民政府政务院关于全国高等教育的各项决定与指示，对全国高等学校(军事学校除外，以下同)实施统一的领导，大规模的院系调整就充分体现了中央的领导权威。在重点高校的遴选上，更是以“指定”的方式来确定。但随着社会主义市场经济体制改革的深入，统一领导的弊端日益显露。1993年颁布《中国教育改革和发展纲要》提到：要“改变政府包揽办学的格局”，“逐步形成中央、省级政府办学为主，社会各界参与办学的新格局”。此后，随着高等教育投入多元机制的确立，中央在高校改革和发展中的主导者角色，逐渐演变为承担更多宏观指导责任。依据2017年教育部发布的《关于“十三五”时期高等学校设置工作的意见》，建立高等教育分类体系要以“省级统筹、分区指导”为原则。至此，中央在高校分类发展中的指导者角色得到明确，省级政府发挥统筹作用负责具体实施。在中观和微观层面上，高校的准确定位和特色发展则更多依赖于省级统筹和学校自觉。

2.高校分类发展政策导向：由调整外部关系回归教育本身

在新中国成立后及此后相当长一段时期，我国秉持“集中力量办大事”的原则，指定若干所“重点高校”，希望通过重点建设，满足国家科技和经济建设中的战略性需求。这一时期高校分类发展的政策导向，以重在学校建设、注重调整高校外部关系为主，包括在分类发展的政策工具使用上，也偏向于命令型工具。改革开放后，“效率优先”渐成社会共识，以政府规划为主导的高校建设模式、运转机制以及资源配置方式开始逐步让位于“市场”。在促进民办教育发展、高等学校产业化以及高等教育扩招等一系列相关政策举措的推动下，高等教育为社会经济发展服务的合法性得以确立。这一时期高校分类发展政策则更多地以经济效益为导向，重点大学的建设政策也从早期通过指定单所高校、以“点”为主，逐渐向调整布局、以“体系”建设为主转变。随着我国高等教育“大而不强”问题的凸显，2010年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出：“建立高校分类体系，实现高校分类管理，引导高校合理定位，做大做强优势学科，在不同层次不同领域争创一流”。自此，高校分类发展政策更加强调高校自身的发展逻辑，也更加遵循高等教育发展的内在规律。

3.高校分类发展策略：从终身制到动态调整

克拉克(Burton R.Clark)曾提出：“现代科学最需要人才和资源的集中，用拉平的办法，把人才和资金撒到所有高等学校和所有课程的办法，是很难促进现代科学的发展的。”[25]我国高等教育发展向来强调“示范引领”、“以点带面”，采取了“坚持重点先行、形成局部优势、带动整体提升”的推进思路。在分类发展的第一阶段，对于中国这样一个教育资源非常有限的高等教育大国来说，采取集中优势资源重点投入若干所大学，以带动整体提升更加符合中国实际，为我国高等教育快速、健康发展打下坚实基础。“211工程”和“985工程”延续了重点建设思路，进一步强化了高等学校的分层分化，并在高等教育规模狂飙突进时期，保护了精英高校的优势地位。随着我国高等教育实现了从精英型到大众性、再从大众型到普及型的结构性转化，原先重点建设高校的“终身制”无益于解决新时期高等教育领域的主要矛盾。“双一流”建设政策提出了“有进有退”的动态调整机制，目光从原来的重点高校投向了整个高等教育系统，无疑会打破重点建设的“身份固化”藩篱，有利于激发高校的竞争意识和内生动力。

（二）政策启示

1.提升政策执行效力

我国目前没有专门的“高等学校分类发展法律法规”，对高校的分类标准、发展定位缺乏强制效力，高等学校分类体系也没有全国统一模式。高等教育类市场化治理模式限制了竞争机制的作用、地方政府高等教育竞争强化了高校的办学层次竞争、“双一流”建设引发新一轮院校“同轨竞争”。我国“两级管理、分工负责”的高教管理体制有利于发挥中央宏观调控和省级统筹领导，但在实际操作中，也导致了地方高等学校分类体系大相径庭，有些高校的办学类型与原申办类型严重不符、办学定位偏离建校初衷的情况比比皆是。因此，应梳理现有的高等教育法律法规、部门规章等政策文件，重新确立中央部门的权威，做到下位法与上位法的统一，强化分类发展政策的执行效力。健全以《高等教育法》为核心的高等教育法律体系，制定与《高等教育法》相配套的一系列法律规范，出台具有法律强制效力的高等学校分类发展政策文件，如《高等学校分类设置条例》《高等教育分类拨款条例》《高等学校分类办学水平监督条例》等法规，形成一整套内容详实、上下衔接、结构严谨的高等教育分类发展的制度体系。

2.平衡政策着力点

重点支持顶尖高校发展无可厚非，但在配置资源时，如长期优先考虑央属高校和重点高校，定会不利于地方高校和普通高校的发展，由此造成了高校在争取教育资源的时候呈现出趋利性。例如，高校过分强调办学层次和学位层次，出现“更名热”、“升格热”等现象。长期以往，重点投入政策将进一步导致高校间类型界限不清、职能分工不明、发展目标趋同，高等学校都希望向学术型、高层次方向发展。因此，中央层面的高校分类发展政策应明确各类高校的职能定位，明晰各类高校发展边界，构建具有结构刚性的高等教育分类发展体系，严格消解各类高校在办学定位上的政策模糊性。发挥中央财政导向和杠杆作用，建立完善的财政转移支付制度，确保“双非”院校、地方院校、应用型院校、职业技术院校也能得到充足的发展经费。推进高校优势学科和特色专业发展，既要促进不同类型的高校发展，也要鼓励相同类型的高校办出特色。建立和完善全国统一的高等教育信息系统，及时公布各类高校的招生录取信息、毕业生就业去向以及学科专业调整等信息，坚持正确的教育质量观，坚决避免人才培养同质化。

3.优化政策工具

通过分析政策工具的使用情况，可知我国较多地使用命令型工具、象征和规劝型工具，而对能力建设型以及激励型工具使用较少。政策工具的使用也出现了阶段性变化，由之前依赖于命令型工具转向了象征和规劝型工具。这与推动高校分类发展的高等教育管理体制改革有关，意味着中央在推进高校分类发展时，更加注重地方发挥主体作用，从刚性规制转向了柔性指导。但同时，也反映了在政策工具使用上具有路径依赖性以及缺乏组合使用的灵活性。因此，在政策工具的运用上应尽可能地考虑现实需要，通过优化工具组合来保障高校实现分类发展。分类是手段，发展是目标。各级政府在不断深化高等教育分类改革时能够随着高等教育发展环境的变化，应充分考虑政策目标的实现可能来综合选择和使用政策工具，特别是要完善包括分类设置、分类建设、分类管理、分类拨款、分类收费、分类招生、分类评估等具体政策工具的综合工具包。统筹考量在分类发展中可能处于不利位置的高等院校，设置提高院校能力建设和激活内生动力的专项条款，确保每一所高校都能实现发展。

作者—编辑—同行评议意见

第一轮审稿意见

同行评议意见1

1.“问题的提出”部分，很多教育统计数据和官方政策文件内容需要标注出处；
2. 文献述评问题。论文已经有少量文献回顾，需要补充一些关于我国高校重点建设、分类发展的代表性研究文献，最近几年相关研究应该较多，但是最新文献几乎没有；
3.研究方法与设计的表述不够具体和严谨，光说按照什么思路去搜索了“政策文本”。以什么为主题？以什么为关键词？或者以什么为领域？搜索时间？政策文本起止时间？这些都没有交代清楚，会严重降低研究的科学性和可信度；
4.论文实际上研究的是“高校分类发展政策演进”，而非“从重点建设到分类发展的政策演进”，整个论文框架、内容与标题不符。按照标题，应该是研究重点建设政策为何要转化为分类发展？怎么转的？其政策演进逻辑何在？需要进一步分析论文标题、框架内容之间的逻辑关系；
5.论文虽然运用了内容挖掘技术，但是研究和分析深度还不够，研究结论和政策启示都比较粗浅，不是很到位，也是很多研究文献呈现过的结论与观点，而且只说到了高校分类发展。

审稿结论：修后再审。

同行评议意见2

论文运用内容挖掘技术，选取建国以来与我国高等学校分类发展相关的政策文本，着重分析了我国高等学校从重点建设到分类发展的政策演进，思路清晰、方法得当、逻辑性强、行文流畅，是一篇具有较高质量的学术论文，基本达到学术期刊的发表要求。有待完善之处：
一是论文摘要有点偏长，可以略微精简一些。
二是论文对一些参考文献的选取和相关结论的运用可以进一步推敲，如论文引用“可见，关于我国高等教育分类发展政策的理论研究还处于探索阶段，分类实践也只是在个别领域和局部地区进行尝试，尚没有全面的成功经验”（赵庆年,祁晓.高等学校分类管理:内涵与具体内容[J].教育研究,2013,34(08):48-56.）。也许原作者2013年撰写相关论文时，情况确实是这样，但8年过去了，现实情况变化很快，因而相关结论就经不起严格推敲了，如果再次引用，可能会弱化论文的观点。以上海市为例，其高校分类评价工作取得重大突破，完全可以称得上是成功的案例（相关内容见附件）。浙江等省份的高校分类发展工作也可圈可点。
三是论文论述的是我国高等学校从重点建设到分类发展的政策演进，按照通常的逻辑，重点应该是论述如何从重点建设到分类发展的阶段性、过程性，并得出相应的结论和启示，但论文最后在政策结论和启示部分，得出“政府在高校分类中的作用：由主导者转变为了指导者；高校分类发展政策导向：由调整外部关系回归教育本身；高校分类发展策略：从终身制到动态调整”，主要强调分类发展了，似乎有概念漂移之感。另外，三点政策启示，似乎也不是特别到位，还有仔细打磨、值得提升之处。

审稿结论：可刊用。

编辑意见：请参考以上外审意见对全文进行修改完善，凡修改之处请用红色字体标出。另请按照我刊近期刊发文献通修全文格式。尽快修回，修回时请在文前附上详细的修回说明（需对外审意见以及编辑部意见进行逐条回复）。

作者修回说明

 

感谢两位审稿专家提出的宝贵意见，为完善论文提供了具体修改建议。依据专家的建议，我们调整论文标题，增加了数据引用来源，更新了部分参考文献，完善了文献检索方法，对许多分析和表述做了修正。期待专家再次审稿，万分感谢！

同行评议意见1：1.“问题的提出”部分，很多教育统计数据和官方政策文件内容需要标注出处；

回复：感谢审稿专家！引用数据已标注出处。政策文本均为政府公开文件，特别是近期的一些政策文件，依据文件题名均能在教育部网站中检索到。比如2010年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，因此在政策文件题名正确的情况下，作者认为可以不必标注出处，否则，标注会非常繁复。
2. 文献述评问题。论文已经有少量文献回顾，需要补充一些关于我国高校重点建设、分类发展的代表性研究文献，最近几年相关研究应该较多，但是最新文献几乎没有；

回复：感谢审稿专家！关于文献回顾中的最新文献的问题，文献回顾部分实际上是围绕“高校为什么要分类？高校凭什么来分类？高校怎么分类？”三个问题展开的，回顾部分的7份文献较为经典，已经能回答上述问题。在论文中的其他部分，也有引用2020、2019、2018年的文献。

3.研究方法与设计的表述不够具体和严谨，光说按照什么思路去搜索了“政策文本”。以什么为主题？以什么为关键词？或者以什么为领域？搜索时间？政策文本起止时间？这些都没有交代清楚，会严重降低研究的科学性和可信度；

回复：感谢审稿专家！我们补充了搜索主题、搜索关键词以及政策文本起止时间。修改如下：采取“线下材料搜集”和“线上网络搜索”两种方式来获取政策文本，所收集的样本为1950—2019年发布的中央层面的文件。首先，查阅《中华人民共和国建国以来高等教育重要文献选编》等资料，收集改革开放前涉及大学分类的政策文本；其次，以“高等教育分类发展”、“高校分类发展”以及“高校发展定位”为关键词，使用教育部官方网站文献检索服务，收集整理相关政策文本；再次，以上述关键词，通过知网、维普等平台检索相关学术论文，对论文中引用的政策文件进行查实补缺。最后，详细阅读收集到的政策文本，仅保留规范和指导“院校分类”“重点大学”“行业高校”“类型高校”改革与发展的文献，最终形成了共有39份政策文本的样本库。政策样本中既有法规、条例、决定，也有规划、纲要，方案、意见等。其中，以“决定”和“意见”形式出台的政策文本数量最多，分别为九份和十份；其次，“报告”、“规划”和“法规”等政策文本数量均为三份；再次，“计划”、“条例”和“纲要”等政策文本数量均为二份；其余政策文本均仅有一份。

4.论文实际上研究的是“高校分类发展政策演进”，而非“从重点建设到分类发展的政策演进”，整个论文框架、内容与标题不符。按照标题，应该是研究重点建设政策为何要转化为分类发展？怎么转的？其政策演进逻辑何在？需要进一步分析论文标题、框架内容之间的逻辑关系；

回复：感谢审稿专家！论文标题确实存在重大歧义。在阅读政策和文献的过程中，我们认为“重点建设”实为分类发展政策中一项实施举措，正如胡建华教授《70年高等教育重点建设的变化及影响》一文中提出的那样，重点建设“助推了高等教育在地区间、院校间形成明显的‘差序格局’”，实际上形成了分类。我们一开始想用简短的标题体现分类发展政策的演进特点，但是由于概括能力的限制，没能很好处理。经过专家的指点，我们把论文标题修改为《我国高等学校分类发展政策的演进——基于39份政策文本的分析》。

5.论文虽然运用了内容挖掘技术，但是研究和分析深度还不够，研究结论和政策启示都比较粗浅，不是很到位，也是很多研究文献呈现过的结论与观点，而且只说到了高校分类发展。

回复：感谢审稿专家！撰写此文章的背景在于我们参与了2019年末安徽省教育厅组织的一项关于高等学校分类发展政策为主题的课题，课题组经过多次讨论，认为高等教育重点高校建设、“985工程”“211工程”以及“双一流”建设均是一种对大学进行分类的政策，属于高校分类发展政策范畴内的，因此此文也是基于这样的观点定义了高校分类发展政策。但是论文标题确实引起了重大歧义，这是本文存在的严重问题，我们已经对论文标题进行了修改。论文的边际贡献可能在于，运用内容挖掘技术，呈现了我国高等教育分类发展政策的特点和阶段性演进。从特点上看，高校分类发展政策文本的颁布数量呈增长趋势，发布主体呈多元化趋势，政策样本的语义网络形成了“发展-建设-特色”、“高等教育-质量-结构”、“高等学校-学科-水平”等三个核心聚类，“地方”在落实高校分类发展政策中的主体责任越来越显著。从发展阶段看，高校分类的政策目标经历了重在学校建设、由重在学校建设向重在学科建设过渡和重在内涵建设等三个发展阶段，分类标准呈现出丰富性和全面性的特点，政策效力由强规划性转向强指导性，政策工具由强制性向诱致性转变。基于上述研究发现，结合相关政策文本内容或具体条款，我们认为我国高校分类发展政策还存在三大变化，一是政府在高校分类中的作用：由主导者转变为了指导者；二是高校分类发展政策导向：由调整外部关系回归教育本身；三是高校分类发展策略：从终身制到动态调整。当然，由于我们学力限制，讨论和分析不免粗浅和不到位，对一些措辞我们竭力进行了修改。这是一项从文本到文本的研究，也是我们系列研究中的一部分，没有在实践中进行调研，提出的政策启示确有不实、宽泛之处，容我们在后续的分类发展政策研究中加强。

同行评议意见2：

论文运用内容挖掘技术，选取建国以来与我国高等学校分类发展相关的政策文本，着重分析了我国高等学校从重点建设到分类发展的政策演进，思路清晰、方法得当、逻辑性强、行文流畅，是一篇具有较高质量的学术论文，基本达到学术期刊的发表要求。有待完善之处：
一是论文摘要有点偏长，可以略微精简一些。

回复：感谢审稿专家！摘要做了适当删改，保留了350个字符。

二是论文对一些参考文献的选取和相关结论的运用可以进一步推敲，如论文引用“可见，关于我国高等教育分类发展政策的理论研究还处于探索阶段，分类实践也只是在个别领域和局部地区进行尝试，尚没有全面的成功经验”（赵庆年,祁晓.高等学校分类管理:内涵与具体内容[J].教育研究,2013,34(08):48-56.）。也许原作者2013年撰写相关论文时，情况确实是这样，但8年过去了，现实情况变化很快，因而相关结论就经不起严格推敲了，如果再次引用，可能会弱化论文的观点。以上海市为例，其高校分类评价工作取得重大突破，完全可以称得上是成功的案例（相关内容见附件）。浙江等省份的高校分类发展工作也可圈可点。

回复：感谢审稿专家！个别参考文献的时间确实较早，我们已做了修改。修改如下：综上所述，学界对我国高等学校分类的概念、内涵、标准等有较充分的讨论，但究竟如何理解高等学校的分类发展，以及如何实现高等学校的分类发展也始终是一个困扰学术界显性问题。[9]种类繁多的分类方法和结果容易造成高校定位模糊和分类混乱，且高校分类问题研究的政策采纳度并不高，原因是高校分类研究注重科研和学术角度，缺乏国家层面的宏观政治眼光和战略导向。[10]  上海和浙江的高等学校分类实践确实各有特色，但且不论两地分类政策中指导思想、基本原则、实施举措上的差异，仅仅在大学类型划分上就存在巨大差异。如：上海按照人才培养的主体功能，将高校划分为“学术研究、应用研究、应用技术和应用技能”4种类型；而按照主干学科门类(本科与研究生)或主干专业大类(专科) ,又将高校划分为“综合性、多科性、特色性”3个类别；因此，细算起来有12类之多。而浙江仅本科高校就被划分为六类，分别为研究为主型多科性、教学研究型多科性、教学为主型多科性、研究为主型综合性、教学研究型综合性、教学为主型综合性。长三角高质量一体化发展是一项国家战略，上海和浙江在长三角的地位举足轻重，但两者的高校分类体系迥异。正如引文中的表述那样，大概因为“缺乏国家层面的宏观政治眼光和战略导向”，因此从这个角度看，中央层面的高等学校分类政策还有讨论的空间。 

三是论文论述的是我国高等学校从重点建设到分类发展的政策演进，按照通常的逻辑，重点应该是论述如何从重点建设到分类发展的阶段性、过程性，并得出相应的结论和启示，但论文最后在政策结论和启示部分，得出“政府在高校分类中的作用：由主导者转变为了指导者；高校分类发展政策导向：由调整外部关系回归教育本身；高校分类发展策略：从终身制到动态调整”，主要强调分类发展了，似乎有概念漂移之感。另外，三点政策启示，似乎也不是特别到位，还有仔细打磨、值得提升之处。

回复：感谢审稿专家！专家这部分提出的问题，与专家一提出的问题5基本一致，我们对所提出的问题已做了修改。

编辑意见：请参考以上外审意见对全文进行修改完善，凡修改之处请用红色字体标出。另请按照我刊近期刊发文献通修全文格式。尽快修回，修回时请在文前附上详细的修回说明（需对外审意见以及编辑部意见进行逐条回复）。

第二轮审稿意见

同行评议1二审意见：

1.原文标题存在重大歧义，是因为并没有事先界定和交代该篇论文采用的“分类发展”的具体内涵。可以事先说明，本文所说的“重点建设”实为分类发展政策中的一项实施举措，也是高校“分类发展”的政策范畴与内涵。我们就不会质疑标题和正文内容逻辑上不一致或者存在概念漂移的问题。因为“重点建设”在一般意义上并不是“分类发展”，而且原文标题本身也是“从重点建设到分类发展”，说明二者也是不同的。建议进一步说明二者之间的关系，从而服务于标题的内涵并且与正文内容在逻辑上趋向一致，因为论文相关部分还有“重点建设”甚至“双一流建设”的政策表述。

2.为了体现论文的创新和差异，尽量把最新文献放在文献综述部分，这是提出研究问题的需要，也能够体现论文不同的研究价值与意义。 

3.政策工具理论在论文中的应用有些简单，需要做些补充。 

4.还是建议对“研究结论和政策启示”部分做稍微深入和针对性的一些论述，不然确实有些粗浅。比如，原文在政策启示部分还在过多论述其意义和必要性，而应该是具体政策建议，或者提一些政府部门在这个问题领域内的实践做法，以便更好地支撑或证明。不然，由于我国在诸多领域多半采用集中统一的管理体制，这些启示在任何领域好像都是适用的，对“高校分类发展”这一问题就缺少针对性。

审稿结论：修后再审。

编辑意见：请参考以上外审意见对全文进行修改完善，凡修改之处请用蓝色字体标出。另请按照我刊近期刊发文献通修全文格式。尽快修回，修回时请在文前附上详细的修回说明（需对外审意见以及编辑部意见进行逐条回复）。

第三轮审稿意见

同行评议1三审意见

论文经过修改已有很大进步。建议进一步明确“重点建设”与“分类发展”的内涵，以及二者之间的逻辑关系。另外，请仔细校对论文，尽量体现语言表达的学术性；标点符号、参考文献标注的规范性也需要重视。 

审稿结论：可刊用。

编辑意见：请参考以上外审意见对全文进行修改完善，凡修改之处请用紫色字体标出。另请按照我刊近期刊发文献通修全文格式（需逐一对照修改）。尽快修回，修回时请在文前附上详细的修回说明（需对外审意见以及编辑部意见进行逐条回复）。

编辑部定稿会终审意见

审稿结论：同意录用。